Gobernando la transición de la IA: Lecciones de la Ley de Telecomunicaciones de 1996
Existen más de 300 proyectos de ley relacionados con la inteligencia artificial (IA) que han sido introducidos en el Congreso de EE. UU. y aproximadamente 1,200 en las legislaturas estatales.
Legislar en medio de una transición tecnológica es tanto importante como arriesgado. Es importante porque proteger el interés público requiere reglas y expectativas, en lugar de una ausencia de reglas que permita a las empresas actuar unilateralmente en su propio interés. Es arriesgado porque los legisladores tienden a definir el mañana en términos de lo que se conoce hoy, una realidad que inhibe la agilidad necesaria en un entorno de innovación rápida.
La última vez que el Congreso intentó legislar en medio de una transición tecnológica fue con la Ley de Telecomunicaciones de 1996, firmada por el presidente en febrero de 1996. Esta nueva ley actualizó la Ley de Comunicaciones de 1934. Una mirada retrospectiva de 30 años puede ayudar a informar la discusión actual sobre una política nacional para los efectos desestabilizadores de la inteligencia artificial.
Lecciones de la Ley de Telecomunicaciones de 1996
Hace 30 años, el evento desestabilizador fue el cambio de tecnología analógica a digital. Este efecto colapsó categorías comerciales bien establecidas y alteró las estructuras de mercado. En un movimiento previsor, la nueva ley no buscó predecir el camino de la tecnología, sino enfocarse en las estructuras de mercado que determinarían ese futuro.
Para supervisar este enfoque competitivo, el Congreso facultó a la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) para identificar y abordar los puntos críticos que podrían obstaculizar la competencia efectiva, muchos de los cuales eran controlados por empresas establecidas. Tras la aprobación, la FCC realizó más de 100 regulaciones y otras acciones para implementar este mandato.
Hoy, a medida que la IA remodela la economía y la sociedad, ha regresado una nueva ola de fuerzas tecnológicas desestabilizadoras. La ley de 1996 no es solo una historia sobre «telecomunicaciones», es un estudio de caso sobre cómo gobernar una transición tecnológica. Es una historia de determinar qué debe regular el gobierno: la tecnología o el poder, y la importancia de una agencia experta para supervisar el proceso.
El Control y la Concentración del Poder
Un hecho estructural destaca 30 años después de la Ley de Telecomunicaciones: la escala ganó. Con el tiempo, la atracción del mercado hacia la escala resultó ser más fuerte que la aspiración de la ley hacia la rivalidad competitiva. La lección de la ley de 1996 no es que la política de competencia siempre prevalezca, sino que requiere vigilancia constante.
En radiodifusión, la concentración aumentó drásticamente y el localismo se debilitó. En telefonía, la antigua AT&T, desmembrada por una demanda antimonopolio en 1982, se ha reensamblado en muchos aspectos a través de la reconsolidación. A través de las industrias cubiertas, fuerzas financieras y tecnológicas favorecieron a las grandes empresas que podían agrupar, apalancar y subsidiar cruzadamente.
La Naturaleza de la Regulación en la Era de la IA
Los años intermedios también transformaron la naturaleza de la FCC. Antes de la ley de 1996, la FCC era un regulador del interés público que supervisaba las actividades seguras del poder privado concentrado. La ley de 1996 transformó a la FCC de la gestión de monopolios a la promoción de la competencia en mercados convergentes. En muchos sentidos, transformó a la agencia de un policía del monopolio a un árbitro entre intereses en conflicto.
No obstante, la ley de 1996 no abordó el internet emergente y sus beneficios de apertura. La innovación del internet de principios fue resultado de su apertura. Empresas como Google y Facebook surgieron como competidores frente a empresas más establecidas, gracias a estándares abiertos que permitieron la innovación y el acceso sin restricciones a los usuarios. Esta apertura impulsó un crecimiento económico extraordinario.
A medida que las empresas de plataforma crecieron, construyeron ecosistemas cerrados e integrados verticalmente. Estas barreras protegieron su dominio contra la competencia emergente que había permitido su propio ascenso. Este patrón de apertura seguido de cierre preparó el escenario para la aparición de la IA.
Desafíos y Estrategias en la Gobernanza de la IA
La IA no llegó como un milagro científico, sino que emergió dentro de la economía de plataformas en línea porque el modelo de negocio de las plataformas lo requería. Ese modelo de negocio está fundamentalmente basado en la predicción: predecir qué harán los usuarios, qué comprarán y qué los mantendrá comprometidos.
La ley de telecomunicaciones surgió cuando el «último kilómetro» era el punto crítico. El control sobre la conexión física al cliente otorgaba poder de mercado duradero. La IA presenta una arquitectura diferente pero la misma amenaza estructural. Mientras que los cuellos de botella de telecomunicaciones se centraban en el acceso físico a los consumidores, los cuellos de botella de la IA son económicos, más sutiles pero igualmente excluyentes.
La IA se organiza como una pila de capas interdependientes que pueden actuar como cuellos de botella. En la base de la pila están los microprocesadores que alimentan los algoritmos cada vez más complejos de la IA. En la parte superior, se encuentran las aplicaciones que utilizan el poder del modelo para satisfacer necesidades específicas. Cada una de estas capas representa una oportunidad para nuevas aplicaciones y un cuello de botella para las empresas dominantes de IA.
Recomendaciones para la Gobernanza de la IA
La lección de la Ley de Telecomunicaciones de 1996 es que la atención a los puntos críticos debe ser el punto de partida para la supervisión de la IA. El objetivo central de la política debe ser prevenir el control anticompetitivo de capacidades esenciales. Esto argumenta por un marco regulatorio en dos pasos supervisado por una agencia experta independiente con la capacidad técnica y autoridad continua para adaptar la supervisión a medida que evoluciona la tecnología.
El primer paso es la no discriminación ex ante, asegurando que los insumos esenciales sean accesibles en términos justos, transparentes y no discriminatorios. El segundo paso es la gobernanza ex post, donde se evalúan sus impactos, como la protección de derechos civiles, la protección del consumidor y la aplicación de leyes antimonopolio.
Conclusión
La relevancia de la Ley de Telecomunicaciones de 1996 para los desafíos de política de la IA no radica en que la IA sea telecomunicaciones, sino porque las transiciones tecnológicas producen cuellos de botella que se convierten en la cuna del poder privado duradero. Si no abordamos la concentración de poder en la IA, corremos el riesgo de consecuencias que van más allá de la estructura del mercado, afectando la innovación y la competitividad internacional.
