¿Cuándo Debería el Congreso Preceder la Ley Estatal sobre IA? Las Lecciones de Tecnologías Pasadas
¿Quién debería gobernar la inteligencia artificial (IA)—los gobiernos estatales de EE.UU., el gobierno federal, o ambos? Esta pregunta, que alguna vez fue una preocupación abstracta, ha pasado recientemente al centro de la formulación de políticas prácticas. En julio, tras semanas de intenso debate, un intento de restringir a los estados de regular la tecnología fue derrotado en el Senado. Sin embargo, la preempción—la idea de que el Congreso debería anular las leyes a nivel estatal con estándares a nivel nacional—podría regresar pronto en una nueva forma. Los miembros del Congreso están escribiendo nuevas propuestas. El Plan de Acción de IA de la administración respaldó una versión más limitada del concepto. Además, las grandes empresas tecnológicas continuarán presionando por la libertad de regulación a nivel estatal.
Los partidarios de la preempción argumentan que la innovación sufrirá si las empresas de IA están sujetas a un enredo de reglas estatales. Para sus oponentes, el ritmo rápido del desarrollo de la IA hace que la experimentación en políticas sea más valiosa que la uniformidad, sugiriendo que los gobiernos estatales están acostumbrados a regular muchos de los sectores, desde la policía hasta la educación, donde se está desplegando la IA.
Sin embargo, un hecho crucial ha estado ausente en gran medida del debate: hemos estado aquí antes. Muchas veces en el pasado siglo, el Congreso se ha enfrentado a una nueva tecnología—desde la energía nuclear hasta los alimentos genéticamente modificados—y ha tenido que decidir si, y cómo, preceder la autoridad estatal para regularla.
Lecciones de la Historia
La primera conclusión se refiere a los propósitos del Congreso. En general, cuando el Congreso ha precedido las leyes estatales sobre tecnología emergente, lo ha hecho para avanzar en tres objetivos principales: prevenir leyes estatales conflictivas que fragmenten una industria nacional; restringir a estados atípicos de imponer sus reglas preferidas al resto del país; o aprovechar la experiencia federal, especialmente en áreas relacionadas con la seguridad nacional. Estas son categorías amplias, y hay otros posibles impulsores de la acción federal, como la respuesta a crisis, que no encajan perfectamente en ninguna categoría.
Algunas lecciones adicionales se destacan de la historia reciente:
- El Congreso no suele preceder la ley estatal sin un reemplazo federal. De hecho, el proceso de decidir la regla federal a menudo ayuda a clarificar qué aspectos de la autoridad estatal deben ser eliminados.
- La acción regulatoria federal es más probable cuando es posible un compromiso entre un grupo pro-regulación y una coalición de la industria que teme más los requisitos estatales múltiples que cualquier regla federal única.
- El mero hecho de que existan leyes estatales divergentes no suele ser suficiente para justificar la preempción. La industria regulada debe formar un mercado verdaderamente nacional, uno en el que las economías de escala superen los beneficios de la elección local sobre el gobierno.
- Los legisladores no necesitan resolver la división final entre los gobiernos federal y estatal de una sola vez.
- Es raro que el Congreso preceda toda un área de política. En su lugar, una combinación de motivaciones políticas y políticas generalmente lo lleva a dividir áreas de responsabilidad estatal y federal.
La Teoría de la Preempción
Gran parte del debate sobre la moratoria ha sufrido de una confusión conceptual clave. Dado que la disposición original habría prohibido la aplicación de la mayoría de las leyes estatales de IA sin proporcionar un reemplazo federal, la discusión se centró en el caso por y contra la preempción en abstracto. Pero cuando el Congreso ha precedido las leyes estatales en el pasado, típicamente las ha reemplazado con una regla federal sustantiva.
En este sentido, la pregunta no se convierte en si el gobierno federal debería prohibir la regulación estatal, sino si debería intervenir para regular la IA en sí misma y, en el proceso, desplazar alguna o toda la ley estatal.
Promoviendo la Uniformidad
Muchos defensores de la preempción han enfatizado la amenaza que las leyes conflictivas representan para la innovación en IA. Este tema ha sido consistente en debates pasados sobre el federalismo. Por ejemplo, en 1958, el Congreso creó la Administración Federal de Aviación en respuesta a una serie de accidentes fatales entre aeronaves militares y civiles que operaban bajo conjuntos separados de reglas de vuelo.
De manera similar, se desarrolló una historia comparable con las etiquetas nutricionales en los alimentos. A finales del siglo XX, la producción de alimentos se había convertido en una industria decididamente nacional. Cuando numerosos estados consideraron una serie de proyectos de ley de etiquetado, los fabricantes de alimentos comenzaron a hacer lobby al Congreso para que precediera las leyes estatales de etiquetado.
¿Cuánta Uniformidad Necesita la IA Hoy?
Cuando se trata de IA, el caso por la uniformidad varía ampliamente entre diferentes áreas de políticas. Muchos usos de la IA, desde sistemas que evalúan aplicaciones hipotecarias hasta la implementación de autos autónomos, caen en áreas donde los estados tienen ventajas tradicionales en la formulación de políticas.
Sin embargo, algunos aspectos, especialmente el desarrollo de modelos de IA, forman un mercado más plenamente nacional con economías de escala significativas. Esta sector presenta bienes relativamente homogéneos, con altos costos iniciales y bajos costos marginales al servir el modelo a los clientes individuales.
Hasta ahora, la amenaza de leyes estatales conflictivas cubriendo el desarrollo de modelos es plausible, pero no se ha materializado. La mayoría de la legislación estatal se ha centrado en usos específicos, no en el desarrollo de IA.
La Necesidad de la Experiencia Federal
Una tercera categoría importante de intervención federal ocurre cuando el área requiere la experiencia que el gobierno federal está mejor posicionado para proporcionar. Muchos campos altamente técnicos requieren una capacidad científica institucional sostenida para evaluar los complejos compromisos de seguridad.
En conclusión, determinar el equilibrio correcto entre la regulación estatal y federal de la IA tomará tiempo y juicio cuidadoso. La gobernanza de muchas tecnologías pasadas ha evolucionado a medida que los reguladores experimentaron con diferentes enfoques y la industria se adaptó a nuevas reglas.
